整理材料、開展調(diào)研、上報(bào)數(shù)據(jù)……“十一”假期剛過，各地政府的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)就馬不停蹄地忙碌起來。
“今天上午，省里面就到了我們這邊的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)園，現(xiàn)在都還在那邊調(diào)研。”10月11日傍晚，四川省某地級市政務(wù)和大數(shù)據(jù)局副局長在電話中對中青報(bào)中青網(wǎng)記者說。來不及細(xì)聊，他就忙著接待，掛斷了電話。也在這兩天，每日互動(dòng)股份有限公司（以下簡稱“每日互動(dòng)”）董事長方毅奔波于各種會議，調(diào)研、采訪一個(gè)接著一個(gè)，時(shí)間被安排得“密不透風(fēng)”。究其原因，都與一份公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)文件有關(guān)。
10月9日，中辦、國辦正式對外發(fā)布了《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度規(guī)則初步建立；到2030年，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度規(guī)則更加成熟，資源開發(fā)利用體系全面建成。
“這是中央層面首次對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用進(jìn)行系統(tǒng)部署。”國家數(shù)據(jù)局局長劉烈宏在日前舉行的國新辦新聞發(fā)布會上說。而就在《意見》發(fā)布后的第三天，兩項(xiàng)配套政策的征求意見稿也按期與公眾見面，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的政策規(guī)則體系逐漸明晰，如何喚醒“沉睡”的公共數(shù)據(jù)則備受關(guān)注。
明確共享、開放和授權(quán)運(yùn)營三種方式
作為繼土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)之后的第五大生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)越來越受到市場的重視。
2022年12月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》發(fā)布，業(yè)內(nèi)稱為“數(shù)據(jù)二十條”，以此來凸顯其重要性。在總述“探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度”時(shí)，“數(shù)據(jù)二十條”明確要“建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)制度”。
這里提到的公共數(shù)據(jù)，就是各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職，或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源，小到城市空氣質(zhì)量、小區(qū)用水用電，大到GDP、CPI等，《意見》也延續(xù)了這一概念。聚焦數(shù)據(jù)智能服務(wù)賽道10余年，每日互動(dòng)推出的數(shù)據(jù)服務(wù)產(chǎn)品，大部分是基于自主持有數(shù)據(jù)和相關(guān)平臺企業(yè)數(shù)據(jù)開發(fā)而來，“從政府等單位獲取公共數(shù)據(jù)的情況并不多”。但長期與數(shù)據(jù)打交道的方毅，深諳各類數(shù)據(jù)價(jià)值。
“在業(yè)內(nèi)，公共數(shù)據(jù)被認(rèn)為是極具價(jià)值的數(shù)據(jù)資源。”方毅對記者說，公共數(shù)據(jù)規(guī)模體量大，數(shù)據(jù)的客觀性、準(zhǔn)確性更高，企業(yè)類、平臺類數(shù)據(jù)往往是實(shí)時(shí)采集的，更加鮮活。“未來如果能把公共數(shù)據(jù)的開放性、權(quán)威性、準(zhǔn)確性，與互聯(lián)網(wǎng)平臺數(shù)據(jù)的鮮活性相結(jié)合，可以更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的價(jià)值。”
其實(shí)，早在2015年，“公共數(shù)據(jù)”的表述就首次出現(xiàn)在國務(wù)院發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中。多年來，面向支撐數(shù)字政府建設(shè)，公共數(shù)據(jù)發(fā)揮了顯著作用，但劉烈宏坦言，公共數(shù)據(jù)在資源供給、應(yīng)用創(chuàng)新、權(quán)益分配等方面，“不敢”“不愿”“不會”的問題比較突出，要素價(jià)值沒有得到充分釋放。他也明確指出：“公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用不足，主要矛盾在供給側(cè)。”
今年5月發(fā)布的《全國數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告（2023年）》顯示，2023年，我國公共數(shù)據(jù)開放量同比增長超16%，18.6%的平臺企業(yè)和51%的中央企業(yè)在數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中應(yīng)用到政府開放數(shù)據(jù)。但在2023年我國生產(chǎn)的數(shù)據(jù)量中，只有2.9%被保存，而在存儲數(shù)據(jù)中，一年未使用的數(shù)據(jù)約占四成，大量數(shù)據(jù)價(jià)值被低估，亟待挖掘復(fù)用。
對此，《意見》首先瞄準(zhǔn)公共數(shù)據(jù)資源供給，明確了共享、開放、授權(quán)運(yùn)營3種公共數(shù)據(jù)資源供給方式。國家數(shù)據(jù)局副局長陳榮輝表示，作出上述規(guī)定，主要是考慮要按“需”施策、因“數(shù)”施策，既滿足不同的開發(fā)利用需要，也提出有針對性的管理要求，“目的就是希望能夠系統(tǒng)性地解決公共數(shù)據(jù)資源‘供得出’的問題”。
其中，“共享”面向各級政務(wù)部門，主要解決跨層級、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享交換問題；“開放”主要面向企業(yè)和社會公眾，強(qiáng)調(diào)要在維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息和商業(yè)秘密的前提下，利用互聯(lián)網(wǎng)依法依規(guī)有序開放數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)集。
陳榮輝透露，截至今年7月，我國已有243個(gè)省級和城市的地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，開放的有效數(shù)據(jù)集超過37萬個(gè)，“最近8年來增長了44倍”。《意見》提出，要健全公共數(shù)據(jù)開放政策體系，優(yōu)先開放與民生緊密相關(guān)、社會需求迫切的數(shù)據(jù)。“這些措施，必將持續(xù)提升公共數(shù)據(jù)開放的‘質(zhì)’和‘效’。”他說。
而對于潛在價(jià)值高，具有一定敏感性的數(shù)據(jù)，則需要依托更加專業(yè)的力量，付出一定的治理和開發(fā)成本，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)供社會各方調(diào)用。在此背景下，授權(quán)運(yùn)營應(yīng)運(yùn)而生。
“公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用是數(shù)據(jù)要素化配置的切入點(diǎn)，也是社會數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的牛鼻子。”清華大學(xué)計(jì)算社會科學(xué)與國家治理實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行主任孟慶國預(yù)計(jì)，《意見》將激活現(xiàn)有占全社會70%-80%的公共數(shù)據(jù)資源，“將對企業(yè)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、個(gè)人數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用等都產(chǎn)生極大的示范帶動(dòng)作用”。
強(qiáng)化規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營
“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營將是擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)資源供給最主要和有效的方式。”孟慶國對記者說，相較于“共享”和“開放”，“授權(quán)運(yùn)營”在平衡公共數(shù)據(jù)的公益性與收益性問題、平衡公共數(shù)據(jù)信息保護(hù)與數(shù)據(jù)價(jià)值釋放問題方面，存在著較大優(yōu)勢。
他提到，公共數(shù)據(jù)來源于政府部門、公共企事業(yè)單位的公共管理和公共服務(wù)履職，如果無條件無償使用，開發(fā)利用動(dòng)力就會不足，也難以持續(xù)。通過授權(quán)運(yùn)營，允許運(yùn)營機(jī)構(gòu)在政府指導(dǎo)和授權(quán)下，進(jìn)行有償服務(wù)，將極大程度激活公共數(shù)據(jù)市場活力。“此外，授權(quán)給專業(yè)的機(jī)構(gòu)運(yùn)營公共數(shù)據(jù)，按照‘管運(yùn)適度分離’的原則，讓社會資本有序參與，也能最大釋放公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值。”
此前，“數(shù)據(jù)二十條”曾提到要“推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制”。此次新發(fā)布的《意見》則提出，要“鼓勵(lì)探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”，探索將授權(quán)運(yùn)營納入“三重一大”決策范圍，強(qiáng)調(diào)要明確授權(quán)條件、運(yùn)營模式、運(yùn)營期限、退出機(jī)制和安全管理責(zé)任等。在國家數(shù)據(jù)局?jǐn)?shù)據(jù)資源司司長張望看來，這是建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制的重大舉措，也是建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)機(jī)制的一個(gè)重要的突破口，就是在落實(shí)“數(shù)據(jù)二十條”精神。
記者查詢公開信息后發(fā)現(xiàn)，截至目前，全國各地至少公布了50份公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營專門政策文件，大多數(shù)出現(xiàn)在“數(shù)據(jù)二十條”出臺之后，其中又以2023年發(fā)布的文件居多。“因此，2023年也被業(yè)內(nèi)稱為我國的‘公共數(shù)據(jù)授權(quán)年’。”方毅認(rèn)為，從各地的相關(guān)動(dòng)作，足以看出社會各界對公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營的期待。
其實(shí)，從去年國家數(shù)據(jù)局掛牌成立到現(xiàn)在，近一年的時(shí)間，方毅作為企業(yè)方代表之一，一直與國家數(shù)據(jù)局保持著良好的溝通，相關(guān)政策文件在前期醞釀和討論過程中，其公司也參與其中。“《意見》的主基調(diào)是強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)‘開放’和‘運(yùn)用’，從大的邏輯上可以理解為，在保障數(shù)據(jù)安全的同時(shí)，鼓勵(lì)供需雙方共同努力讓數(shù)據(jù)潤澤到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。”他說。
值得注意的是，《意見》不光將“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”作為一種新型公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用形式寫入，還將“加強(qiáng)資源管理，規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”單獨(dú)作為一節(jié)寫出，并著重強(qiáng)調(diào)了要“建立健全價(jià)格形成機(jī)制維護(hù)公共利益”，關(guān)注到公共數(shù)據(jù)資源到底“值多少錢”這個(gè)關(guān)鍵問題。
實(shí)際上，數(shù)據(jù)定價(jià)，一直是數(shù)據(jù)要素市場化配置的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合創(chuàng)新發(fā)展中心主任陳端介紹，目前，公共數(shù)據(jù)的定價(jià)主要有專家評估、數(shù)據(jù)收集或管理機(jī)構(gòu)定價(jià)、市場公允價(jià)值定價(jià)等方式，尚未形成統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)。“核心是不同主體對定價(jià)權(quán)的爭奪，背后則是定價(jià)模式的差異”。
對此，《意見》提出要發(fā)揮好價(jià)格政策的杠桿調(diào)節(jié)作用，加快建立符合公共數(shù)據(jù)要素特性的價(jià)格形成機(jī)制，還明確提出了“無償使用”和“有償使用”兩種方式。“無償使用”用于公共治理、公益事業(yè)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和技術(shù)服務(wù)，實(shí)行有條件的無償使用；“有償使用”用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的經(jīng)營性技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)，確實(shí)需要收費(fèi)的，也不能漫天要價(jià)，要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，目的就是要降低全社會的用數(shù)成本。
“兩種收益方式，保障了公共數(shù)據(jù)的公共屬性，最大程度激發(fā)了公共數(shù)據(jù)開發(fā)運(yùn)營的市場活力。”孟慶國說。陳榮輝表示，建立健全價(jià)格形成機(jī)制，本質(zhì)是要在堅(jiān)持維護(hù)公共利益的前提下，正確處理公益性和市場化開發(fā)利用的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會綜合效益的最大化。記者在采訪中了解到，目前，國家數(shù)據(jù)局正會同國家發(fā)展改革委，研究制定相關(guān)價(jià)格政策文件，將于近期出臺。
安全合規(guī)地使用數(shù)據(jù)
對于公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，“如何保證數(shù)據(jù)被安全合規(guī)地使用”是民眾最關(guān)心的問題。
近日，審計(jì)署發(fā)布了《中央部門單位2023年預(yù)算執(zhí)行等情況審計(jì)結(jié)果》，其中提到，4個(gè)部門所屬7家運(yùn)維單位未經(jīng)審批自定數(shù)據(jù)內(nèi)容、服務(wù)形式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，依托13個(gè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)對外收費(fèi)2.48億元。這是公共數(shù)據(jù)被違規(guī)利用的典型案例。有業(yè)內(nèi)人士指出，政務(wù)和公共數(shù)據(jù)開放能釋放經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但也要在數(shù)據(jù)安全要求范圍內(nèi)。政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)等所包含的有價(jià)值信息多，需要高程度的保護(hù)，例如限制或禁止對外流通，以及更為嚴(yán)格的授權(quán)獲取或使用程序等。
除了數(shù)據(jù)被違規(guī)利用，陳端提到，在公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用過程中，公共數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)也值得關(guān)注。她說，數(shù)據(jù)具有易復(fù)制性和可攜帶性特點(diǎn)，公共數(shù)據(jù)價(jià)值密度高，涉及大量個(gè)人敏感信息，如泄露將對個(gè)人隱私造成嚴(yán)重影響，動(dòng)搖公眾對公共數(shù)據(jù)開放的信任度，也會給相關(guān)方帶來經(jīng)濟(jì)損失。其中，國防、軍事領(lǐng)域的敏感信息安全風(fēng)險(xiǎn)尤為突出，需要有更為完善的數(shù)據(jù)安全防范機(jī)制。
“在‘數(shù)據(jù)二十條’中，堅(jiān)持‘原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見’的原則，主要是為了防止數(shù)據(jù)泄露。”孟慶國分析說�！兑庖姟芬惭永m(xù)了“數(shù)據(jù)二十條”的上述原則，對公共數(shù)據(jù)安全作出相應(yīng)規(guī)定，并特別重申“依法依規(guī)予以保密的公共數(shù)據(jù)不予開放，嚴(yán)格管控未依法依規(guī)公開的原始公共數(shù)據(jù)直接進(jìn)入市場”。
在制度方面，《意見》要求建立健全分類分級、風(fēng)險(xiǎn)評估、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置等工作體系，開展公共數(shù)據(jù)利用的安全風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)用業(yè)務(wù)規(guī)范性審查。在技術(shù)方面，鼓勵(lì)開發(fā)數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)核驗(yàn)、評價(jià)指數(shù)等多形式數(shù)據(jù)產(chǎn)品。此外，《意見》還強(qiáng)調(diào)要提升數(shù)據(jù)匯聚關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)識別和管控水平。
“數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用程度越深，數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息保護(hù)就越要強(qiáng)化。”張望介紹，對于其中涉及個(gè)人信息的公共數(shù)據(jù)，將嚴(yán)格落實(shí)《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》，進(jìn)行脫敏和匿名化處理。同時(shí)，有關(guān)部門還將支持?jǐn)?shù)據(jù)加密、可信流通、安全治理等技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，更好地解決數(shù)據(jù)利用中的安全問題。
關(guān)于公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中的數(shù)據(jù)安全合規(guī)問題，方毅認(rèn)為要圍繞具體場景來討論。他以交通場景為例說，如果某輛車的數(shù)據(jù)被泄露，就有可能侵犯了隱私，但如果是根據(jù)車輛分析得到的整體路況數(shù)據(jù)就不涉及隱私，且路況分析數(shù)據(jù)反映出的城市交通情況將有助于交管部門很好地提升交通治理水平。
“所以，結(jié)合具體場景來談數(shù)據(jù)的安全合規(guī)非常重要。”方毅認(rèn)為，這一方面要通過機(jī)制來保障“分場景”論證，同時(shí)也需要用裝置來保障“封場景”使用，從而做到數(shù)據(jù)可用而不可見，“讓數(shù)據(jù)非必要不流轉(zhuǎn)，但數(shù)據(jù)價(jià)值暢通流轉(zhuǎn)”。
中青報(bào)中青網(wǎng)記者 賈驥業(yè) 來源：中國青年報(bào)
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